Cuando hace unos meses los participantes de la comisión de economía del ISEPCi y Libres del Sur La Matanza tomamos el análisis, discusión y difusión del Presupuesto Participativo (PP), pensábamos en ello tal como un modelo a evaluar. A poco de revisar algunas experiencias observamos que ese modelo no era universal ni unitario y que ninguna evaluación sería sensata fuera del marco estratégico de la sociedad civil y el Estado. Por cierto, hallábamos regularidades en su funcionamiento y objetivos: gobiernos populares, participación colectiva, socialización de las decisiones, control y seguimiento de lo participado, formalización de los intereses y más, pero siempre relativas a un contexto territorial definido por una u otra comunidad política. Digamos, la forma y el sentido de un PP era, y es, local y necesariamente variable, pues los PP se identifican con su ambiente y toman, como la democracia en sí misma, la forma y dirección que la ciudadanía le aporta.
El propósito original del PP remite a un cambio de enfoque en cuanto a la identificación y satisfacción de los problemas. Se sabe: todo gobierno representativo se enfrenta a situaciones de imposición y de derecho que se oponen a objetos y sujetos distintos; la realización de esta diferencia estructural hace a la medida e identidad de su política. Ahora, una de las materias de más difícil legitimación en la democracia representativa es la relativa a la formación y aplicación del ingreso público. No sólo es problemático recaudar sino además, y en especial, asignar con eficacia los recursos; una discusión que tiende a integrar la legitimidad de gobierno con el reconocimiento y tratamiento de otros “nuevos” y más “viejos” derechos sociales. Un supuesto que ya estaba presente cuando el Partido dos Trabalhadores del Brasil (PT) asume el gobierno en Porto Alegre (1989). Daremos de ello algunas líneas.
Aunque está claro que el PP fue la respuesta política de un partido de origen obrero a las nuevas situaciones y movimientos sociales que siguen a la crisis y transformación de las economías brasileña y mundial, no fue creado ex nihilo. Brasil abandonaba la dictadura sobre un nuevo paradigma productivo cuyos actores y realidades geográficas, en especial, las urbanas, marchaba por demandas y respuestas de otra matriz y tendencia. Por caso una de las respuestas a esta nueva situación provino del sistema político brasileño: reforma constitucional y descentralización administrativa del Estado. Esta reforma fue importante pues habilitó la formación de gobiernos de área metropolitana -Porto Alegre es uno de ellos- con autarquía financiera y política. Con todo, no había sido prevista para satisfacer reclamos históricos por tierra y por trabajo del tipo Movimiento sin Tierra (MST) o para asumir las nuevas reivindicaciones emergentes de los cada vez más crecientes conglomerados urbanos (reducción de la pobreza metropolitana, espacios verdes y públicos, reordenamiento territorial, etc.). La escena social brasileña se había reestructurado intensamente partiéndose en distintas, y específicas, escenas políticas. Pero aunque esta diversidad, por su magnitud, llama a la política en escala; su manejo, sin embargo, debió incluir a lo local. He aquí las condiciones de partida (diversidad de la demanda, descentralización administrativa y política, gobierno local) del PP original.
Ahora bien, ya en el gobierno de Porto Alegre una de las primeras preocupaciones del PT fue incentivar la percepción de los impuestos. Es válido recordar que la reforma administrativa del Brasil exige del autofinanciamiento local: el municipio presupuesta sólo aquello que recauda por sí mismo; y ya se sabe que sin recaudación no hay gobierno. Este problema de origen bajo el marco de un gobierno popular y local (una coalición de electores) y sometido a un presupuesto acotado exige de respuestas tan creativas como satisfactorias. Pongamos que en ese periodo Porto Alegre se metropoliza a rabiar, representa nuevas y antiguas demandas sociales, un nuevo estado en lo constitucional y político, movimientos y partidos en alza, necesidades básicas insatisfechas, sectores medios demandantes y, por si poco, un régimen de acumulación transformado. Se exigía innovar.
Tocaremos esta cuestión de la innovación focalizando en su propuesta y destino. La vida en un área metropolitana importante nos es corriente aquí mismo. También nos son comunes la magnitud y complejidad de estos procesos, así como las resistencias, y demoras, al cambio. Pues bien, el PP fue concebido como un instrumento de política tributaria muy precisamente a propósito de la entidad política –aunque no siempre presente- de los problemas fiscales. La clave estaba, y está, en la transformación de una política centralizada de ingresos en un proceso participativo y abierto. Cómo producir esa transformación sin desabastecer de autoridad y recursos al Estado quizá pueda explicarse en torno a los principios y diseño de un PP de modelo. Sin embargo, cada PP es su PP y el sentido y la corriente que forma sólo es solidaria al territorio en el que se piensa. En suma, aunque el modelo es de explicar y exponer, su producción se experimenta o no existe.
Con todo, vamos a aceptar una cuestión de principio: para que un PP sea eficaz su apropiación habrá de ser colectiva. No es un problema ideológico, pues el PP es una política territorial que requiere de la identificación y organización de sus temas –el destino y la categoría de sus recursos. Así, aunque su convocatoria sea franca y sus discusiones explícitas si el proceso de apropiación no funciona el objetivo de socializar las prioridades y de estimular la participación sencillamente no se cumple. Habrá que insistir: el PP implica un modo de relacionarse entre la sociedad civil y el Estado; refiere a esa de corresponsabilidad con lo público capaz de transformar una relación asimétrica en un vínculo afectivo eficaz. Así las cosas, si pudiéramos volver al Porto Alegre de su origen, veríamos que el gobierno y la convocatoria estaban junto a una coalición sociopolítica importante; faltaba llevar a cabo el concepto. No fue un proceso inmediato, sus resultados no pudieron percibirse sino pasado uno par de años. Antes hubo que caracterizar el territorio, determinar sus urgencias, organizar expresamente al Estado, aprender a procesar las demandas, determinar sus objetivos y alcances. En suma, establecer una relación productiva entre la sociedad de Porto Alegre y su Estado.
Pero este proceso es limitado. Incentivar la participación es problema y el PP tendrá que darle respuestas. Se trata de asumir la diferencia y el conflicto de forma clara y productiva; no todos participarán de un pro-ceso donde sólo un porcentual del presupuesto toma consideración colectiva. Además, es un proceso que exige de una subjetivación tan sistemática y profunda que aun tomando vuelo y prestigio no alcanza forma final y siempre añade más problemas. Por ejemplo, en Porto Alegre hubo que despejar el prejuicio según el cual se le determinaba a la pobreza urbana más extrema. Luego hubo que incentivar a las barriadas más pobres a tomar con libertad de la palabra, a diferir serenamente y a negociar con criterio. Sólo al tiempo la tributación mejoró, las prioridades se fijaron, los límites se asumieron y los proyectos se cumplieron. Mas proponer y resolver estos problemas requiere de un trabajo absoluto. Para que el PP se realizar hubo que darse de una normativa eficaz descargando su producción y observancia dentro del propio colectivo y su proceso. El gobierno convocó y organizó el PP, garantizó su Consejo, se formaron foros barriales, se eligieron delegados, se discutieron prioridades y montos, se socializaron las reglas, se municipalizó la asamblea, se votó, la aplicación fue controlada y los plazos, por fin, satisfechos. Sin embargo, en el comienzo la participación no fue plena; la representación de las mujeres y los jóvenes no fue la esperada y para integrarles al proceso hubo que evaluar nuevas cuestiones temáticas. A poco de andar el PP debió asumir la paridad uno a uno entre géneros junto a la posibilidad de especificar presupuestos dentro o fuera de las asambleas territoriales. Aún se halla en eso.
Hemos referido sólo a una fase emblemática, la de origen. Hoy por hoy los especialistas reconocen, como menos, otras tres fases más; son las relativas a su extensión por Brasil, su difusión latinoamericana y su reconocimiento global. A nadie escapará que este proceso depositó a Porto Alegre como la primera de las sedes de Foro Social Mundial. Su examen e interés por el Banco Mundial y otros organismos de crédito expresan la consideración internacional de un proceso enteramente local y en gran medida impensado. Más si hemos preferido anticipar su carácter antes que juzgarlo por sus cuentas es porque entendemos que lo central y lo accesible del PP es su concepto: un proceso participativo y abierto. La evaluación de sus categorías y criterios sólo existen en el terreno en que se aplican. Nuestra consideración sólo empieza.
El propósito original del PP remite a un cambio de enfoque en cuanto a la identificación y satisfacción de los problemas. Se sabe: todo gobierno representativo se enfrenta a situaciones de imposición y de derecho que se oponen a objetos y sujetos distintos; la realización de esta diferencia estructural hace a la medida e identidad de su política. Ahora, una de las materias de más difícil legitimación en la democracia representativa es la relativa a la formación y aplicación del ingreso público. No sólo es problemático recaudar sino además, y en especial, asignar con eficacia los recursos; una discusión que tiende a integrar la legitimidad de gobierno con el reconocimiento y tratamiento de otros “nuevos” y más “viejos” derechos sociales. Un supuesto que ya estaba presente cuando el Partido dos Trabalhadores del Brasil (PT) asume el gobierno en Porto Alegre (1989). Daremos de ello algunas líneas.
Aunque está claro que el PP fue la respuesta política de un partido de origen obrero a las nuevas situaciones y movimientos sociales que siguen a la crisis y transformación de las economías brasileña y mundial, no fue creado ex nihilo. Brasil abandonaba la dictadura sobre un nuevo paradigma productivo cuyos actores y realidades geográficas, en especial, las urbanas, marchaba por demandas y respuestas de otra matriz y tendencia. Por caso una de las respuestas a esta nueva situación provino del sistema político brasileño: reforma constitucional y descentralización administrativa del Estado. Esta reforma fue importante pues habilitó la formación de gobiernos de área metropolitana -Porto Alegre es uno de ellos- con autarquía financiera y política. Con todo, no había sido prevista para satisfacer reclamos históricos por tierra y por trabajo del tipo Movimiento sin Tierra (MST) o para asumir las nuevas reivindicaciones emergentes de los cada vez más crecientes conglomerados urbanos (reducción de la pobreza metropolitana, espacios verdes y públicos, reordenamiento territorial, etc.). La escena social brasileña se había reestructurado intensamente partiéndose en distintas, y específicas, escenas políticas. Pero aunque esta diversidad, por su magnitud, llama a la política en escala; su manejo, sin embargo, debió incluir a lo local. He aquí las condiciones de partida (diversidad de la demanda, descentralización administrativa y política, gobierno local) del PP original.
Ahora bien, ya en el gobierno de Porto Alegre una de las primeras preocupaciones del PT fue incentivar la percepción de los impuestos. Es válido recordar que la reforma administrativa del Brasil exige del autofinanciamiento local: el municipio presupuesta sólo aquello que recauda por sí mismo; y ya se sabe que sin recaudación no hay gobierno. Este problema de origen bajo el marco de un gobierno popular y local (una coalición de electores) y sometido a un presupuesto acotado exige de respuestas tan creativas como satisfactorias. Pongamos que en ese periodo Porto Alegre se metropoliza a rabiar, representa nuevas y antiguas demandas sociales, un nuevo estado en lo constitucional y político, movimientos y partidos en alza, necesidades básicas insatisfechas, sectores medios demandantes y, por si poco, un régimen de acumulación transformado. Se exigía innovar.
Tocaremos esta cuestión de la innovación focalizando en su propuesta y destino. La vida en un área metropolitana importante nos es corriente aquí mismo. También nos son comunes la magnitud y complejidad de estos procesos, así como las resistencias, y demoras, al cambio. Pues bien, el PP fue concebido como un instrumento de política tributaria muy precisamente a propósito de la entidad política –aunque no siempre presente- de los problemas fiscales. La clave estaba, y está, en la transformación de una política centralizada de ingresos en un proceso participativo y abierto. Cómo producir esa transformación sin desabastecer de autoridad y recursos al Estado quizá pueda explicarse en torno a los principios y diseño de un PP de modelo. Sin embargo, cada PP es su PP y el sentido y la corriente que forma sólo es solidaria al territorio en el que se piensa. En suma, aunque el modelo es de explicar y exponer, su producción se experimenta o no existe.
Con todo, vamos a aceptar una cuestión de principio: para que un PP sea eficaz su apropiación habrá de ser colectiva. No es un problema ideológico, pues el PP es una política territorial que requiere de la identificación y organización de sus temas –el destino y la categoría de sus recursos. Así, aunque su convocatoria sea franca y sus discusiones explícitas si el proceso de apropiación no funciona el objetivo de socializar las prioridades y de estimular la participación sencillamente no se cumple. Habrá que insistir: el PP implica un modo de relacionarse entre la sociedad civil y el Estado; refiere a esa de corresponsabilidad con lo público capaz de transformar una relación asimétrica en un vínculo afectivo eficaz. Así las cosas, si pudiéramos volver al Porto Alegre de su origen, veríamos que el gobierno y la convocatoria estaban junto a una coalición sociopolítica importante; faltaba llevar a cabo el concepto. No fue un proceso inmediato, sus resultados no pudieron percibirse sino pasado uno par de años. Antes hubo que caracterizar el territorio, determinar sus urgencias, organizar expresamente al Estado, aprender a procesar las demandas, determinar sus objetivos y alcances. En suma, establecer una relación productiva entre la sociedad de Porto Alegre y su Estado.
Pero este proceso es limitado. Incentivar la participación es problema y el PP tendrá que darle respuestas. Se trata de asumir la diferencia y el conflicto de forma clara y productiva; no todos participarán de un pro-ceso donde sólo un porcentual del presupuesto toma consideración colectiva. Además, es un proceso que exige de una subjetivación tan sistemática y profunda que aun tomando vuelo y prestigio no alcanza forma final y siempre añade más problemas. Por ejemplo, en Porto Alegre hubo que despejar el prejuicio según el cual se le determinaba a la pobreza urbana más extrema. Luego hubo que incentivar a las barriadas más pobres a tomar con libertad de la palabra, a diferir serenamente y a negociar con criterio. Sólo al tiempo la tributación mejoró, las prioridades se fijaron, los límites se asumieron y los proyectos se cumplieron. Mas proponer y resolver estos problemas requiere de un trabajo absoluto. Para que el PP se realizar hubo que darse de una normativa eficaz descargando su producción y observancia dentro del propio colectivo y su proceso. El gobierno convocó y organizó el PP, garantizó su Consejo, se formaron foros barriales, se eligieron delegados, se discutieron prioridades y montos, se socializaron las reglas, se municipalizó la asamblea, se votó, la aplicación fue controlada y los plazos, por fin, satisfechos. Sin embargo, en el comienzo la participación no fue plena; la representación de las mujeres y los jóvenes no fue la esperada y para integrarles al proceso hubo que evaluar nuevas cuestiones temáticas. A poco de andar el PP debió asumir la paridad uno a uno entre géneros junto a la posibilidad de especificar presupuestos dentro o fuera de las asambleas territoriales. Aún se halla en eso.
Hemos referido sólo a una fase emblemática, la de origen. Hoy por hoy los especialistas reconocen, como menos, otras tres fases más; son las relativas a su extensión por Brasil, su difusión latinoamericana y su reconocimiento global. A nadie escapará que este proceso depositó a Porto Alegre como la primera de las sedes de Foro Social Mundial. Su examen e interés por el Banco Mundial y otros organismos de crédito expresan la consideración internacional de un proceso enteramente local y en gran medida impensado. Más si hemos preferido anticipar su carácter antes que juzgarlo por sus cuentas es porque entendemos que lo central y lo accesible del PP es su concepto: un proceso participativo y abierto. La evaluación de sus categorías y criterios sólo existen en el terreno en que se aplican. Nuestra consideración sólo empieza.
Comisión de Economía de Libres del Sur
ISEPCi La Matanza
